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张继峰评发改委《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》

清华PPP研究中心 15857 2019年07月08日
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7月1日,国家发展和改革委下发了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(以下简称《通知》)。《通知》是在《中华人民共和国政府投资条例》(以下简称《政府投资条例》)即将全面贯彻实施的背景下颁布的规范性文件,对于实现现行PPP政策与《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》的有效衔接,确保PPP项目合法合规、规范运作具有重要的现实意义。《通知》分别从“全面、深入开展PPP项目可行性论证和审查”、“严格依法依规履行项目决策程序”、“严格实施方案审核,依法依规遴选社会资本”、“严格执行国务院关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定”、“依法依规将所有PPP项目纳入大发1分排列3投资项目在线审批监管平台统一管理”、“加强PPP项目监管,坚决惩戒违规失信行为”六个部分,对PPP项目的投资、建设、运营、管理提出了新的要求。

与以往PPP规范性文件相比,《通知》突出体现了在《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》等行政法规的指引下,PPP项目投资管理应逐步纳入法治化轨道的指导思想。笔者认为,《通知》从“一个中心、两个统一、三项要求”出发,体现了PPP模式规范治理的法治精神:

一、一个中心:可行性论证和审查

《通知》要求,所有拟采用PPP模式的项目,均要开展可行性论证。可行性论证和审查,是《通知》的核心内容和“中心思想”。根据《通知》的相关规定,可行性论证的主要内容包括项目可行性论证和模式可行性论证。项目可行性论证包括经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合利用以及是否有利于提升人民生活质量等内容;模式可行性论证则包括政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面。在程序上,《通知》要求实行审批制管理的PPP项目,应在可行性研究报告审批通过后方可开展PPP实施方案审查等后续工作;实行核准制的PPP项目,应在核准的同时或单独开展可行性论证和审查;而实行备案制的PPP项目,应单独开展可行性论证和审查。

上述有关PPP项目可行性论证的规范要求,是针对近些年PPP实践中暴露出的问题有针对性地提出的。当前一些PPP项目,忽视了可行性论证的重要性,或将可行性研究报告做成“可批性研究报告”,或用“一案两评”(指《PPP项目实施方案》、《物有所值评价报告》、《财政承受能力论证报告》)取代可行性研究报告,使可行性论证工作流于形式。这些问题直接导致了一些地方政府在基础设施建设上不顾地方财力盲目上马形象工程、面子工程、政绩工程,尤其是在PPP项目由社会资本投资、没有增加地方政府债务这样的认识下。动辄几十亿、上百亿的项目耗尽了地方政府未来的财力。尽管PPP项目政府的支付责任不属于地方政府债务,但无疑会增加政府支出责任,这种责任对法治政府、诚信政府来说,是不可推卸的。因此,全面、深入开展PPP项目的可行性论证工作,加强项目的必要性、经济性、可(投)融资性研究,做深做实可行性论证,在当下有着重要的现实意义。

另一方面,PPP实践中还存在一种倾向,即一些地方政府不顾市场规律,不顾社会资本作为营利性法人的合法经济利益和合理经济诉求,在PPP方案中一昧压低项目投资回报率,或提高社会资本的风险,导致项目流标,或社会资本中标但市场环境发生变化后,项目无法推进。个中原因除了社会资本投资的风险控制问题,也有地方政府自身的认识盲区。PPP模式是基础设施和公共服务市场化的典型模式,市场化是其生命力所在。忽视市场规律和投融资规律,指望社会资本当“活雷锋”,只付出不求回报,当然做不好PPP。社会资本投资PPP项目不能获得暴利,但绩效考核基础上的合理回报,是理应依法保障的。因此,“可行性论证”还要求从项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本等方面,对项目是否采取PPP模式,以及采取PPP模式,如何实现公共利益和社会资本合法权益之间的平衡进行分析和论证。

二、两个统一:统一PPP项目决策程序;PPP项目统一纳入“在线平台”监管

《政府投资条例》的出台,成为我国固定资产项目投资法治化的“最后一块拼图”。《政府投资条例》与《企业投资项目核准和备案管理条例》构成了我国固定资产投资管理体制的“姊妹篇”。《通知》要求,2019年7月1日以后,所有的PPP项目均须依照两部条例的相关规定,开展可行性论证和审查,履行审批、核准和备案的项目决策程序,否则即为不规范项目,不得开工建设。同时,不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案及可行性论证和审查程序,且PPP项目实施方案、大发1分排列3文件、PPP合同的主要内容均应与经批准的可行性研究报告、核准文件、备案信息保持一致。而对于项目建设地点变化、建设规模和内容发生较大变化、建设标准发生较大变化、投资规模超过批复投资的10%等四种情况,则需要报请原审批、核准、备案机关重新履行项目决策程序。

上述规定,突出体现了在《政府投资条例》与《企业投资项目核准和备案管理条例》完整的法律框架下,包括PPP项目在内的所有固定资产投资项目,尽管适用的管理方法(审批、核准或备案)不同,但无疑均应纳入相应的项目决策程序的法治化轨道。项目决策程序是“法定动作”,不是可有可无,更不能用PPP项目实施方案审查等手段替代法定动作,规避法定程序。

不过,《通知》对于“建设规模和内容发生较大变化”、“建设标准发生较大变化”等表述,尚存在一些定义不清、界限模糊的问题,建议在未来的规范性文件中进一步完善。

此外,为统一审批、管理、监测PPP项目,根据《政府投资条例》第十条“除涉及国家秘密的项目外,投资主管部门和其他有关部门应当通过投资项目在线审批监管平台(以下简称在线平台),使用在线平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续”,《通知》要求所有的PPP项目(除涉密项目外)均纳入在线平台进行监管,未录入在线平台的项目为不规范项目。在线平台实行属地管理,由项目实施主体所在地同级发展改革部门审核项目单位填报的信息。

上述“两个统一”可以用一句话概括:在PPP领域,所有项目均应履行PPP项目决策程序,并统一纳入“在线平台”监管。

三、三项要求:依法依规遴选社会资本;严格执行项目资本金制度;加强PPP项目监管

除了上述“一个中心”、“两个统一”之外,《通知》还在以下三个方面提出了三项要求:

(一)严格实施方案的审核,通过实施方案审核的PPP项目,方可开展社会资本遴选,且社会资本遴选主要应采取公开招标方式。

我们知道,实施方案是PPP项目采用PPP模式的“总路线图”,怎么重视都不为过。但实践中有些PPP项目实施方案存在“套模板”、“抄作业”、“走过场”的现象,其中的关键内容例如风险分配、投融资结构、相关配套安排等内容,往往边界不清、方案不实(不具有可落地性或可融资性)。因此做深做实PPP项目实施方案,十分必要!

此外,PPP模式的“两标并一标”问题也十分突出。我国多数PPP项目的投资回报率不高,若仅以运营收益和投资回报率看,社会资本的收益和回报率甚至无法覆盖融资成本和未来的风险成本。因此,包含有工程建设内容的PPP项目,其建设利润是社会资本覆盖投资成本和风险的主要来源之一,这也是为什么不能简单认为社会资本“重建设、轻运营”的主要原因。投资收益覆盖风险,是所有投资人最为关心的问题,也是社会资本作为理性的“经济人”的显著特征。我们的大发1分排列3,也同样不能忽视社会资本“经济人”的本质属性。大发1分排列3只有符合市场经济规律,符合投融资规律,才会有效贯彻落实并具有较强的“生命力”。落脚到PPP项目,即按照《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)等文件“两标并一标”的精神,在社会资本遴选时若采取招标方式,具备建设施工能力的社会资本中标后就可以自行进行建设施工,不需再进行大发1分排列3。相反,若社会资本遴选环节未采取招标方式,则项目的建设施工仍需进行大发1分排列3。如此,通过其他方式中选的社会资本仅有投资义务,却没有建设施工权利,工程建设仍需通过大发1分排列3方式取得,这样的结果不是社会资本所期望的。有些社会资本对政策有着深入了解,但多数社会资本并非都能掌握浩如烟海的PPP政策、大发1分排列3大发1分排列3、政府采购政策,因此《通知》要求“公开招标应作为遴选社会资本的主要方式”,这一规定点中了“两标并一标”问题的穴位,对于一定程度上解决“两标并一标”中的现实问题,将起到不可忽视的关键作用。

(二)严格执行固定资产投资项目资本金制度。项目资本金制度始于1996年国务院的《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》(国发[1996]35号),时至今日已经历了23年的实践检验。实践证明,项目资本金制度对于我国防范固定资产投资项目建设投资风险,规范基础设施项目运作起到了至关重要的作用。

笔者认为,项目资本金制度主要体现了两方面规制思路:

1、项目资本金比例。项目资本金比例是指在投资项目总投资中,由投资者认缴的出资额占总投资的比例。按照当前最新的项目资本金比例规定,即2015年《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发〔2015〕51号),除产能过剩行业之外,多数行业项目资本金比例调整至20%或25%。

从金融角度看,项目资本金比例体现的是金融杠杆原理:投资人认缴的资金(即项目资本金)与债务性资金之间形成了一定的杠杆倍数。例如项目资本金比例20%,说明金融机构债权资金比例则需要80%,即投资人:债权人=1:4,杠杆倍数为4倍。而在金融里,杠杆则是收益与风险的调节器:杠杆越高,风险则越高,对应的预期收益也应越高。很明显,对于投资人来讲,希望降低项目资本金比例,从而放大杠杆,获取更高的预期回报;而对于债权人(银行等金融机构)来讲,则不希望资本金比例过低,杠杆过高,因为这意味着债权人的风险被放大。从笔者过去的银行工作经验看,银行比较理想的债权融资杠杆比例是在70—75%,对应的项目资本金比例即25%—30%。这样的比例一方面基于银行自身风险考虑,另一方面是因为我国项目资本金制度是动态变化的:2009年至2015年期间的项目资本金比例一般要求在25%—30%,2015年国发〔2015〕51号后有所降低,即现在的20%—25%。金融机构对项目资本金比例的风险偏好,与项目资本金制度并不完全一致,这一点是很多地方政府、咨询机构和社会资本所忽略的。

2、项目资本金的资金性质。国发[1996]35号明确规定:“投资项目资本金,是指在投资项目总投资中,由投资者认缴的出资额,对投资项目来说是非债务性资金,项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务;投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益,也可转让其出资,但不得以任何方式抽回。”《通知》再次重申了这一要求,即项目资本金不得为债务性资金,应为权益性资金。从会计学角度讲,项目资本金应计入实收资本、资本公积等所有者权益科目。换句话说,项目公司不得为项目资本金承担任何利息、还款责任。

需要说明的是,在当前一些政策制度下,有些人认为PPP项目的项目资本金不得为债务性资金,其主体包括政府、社会资本和项目公司,即政府和社会资本投入PPP项目的项目资本金也不得为其负债性资金。笔者认为,这样的理解过于宽泛与严苛,属于过度理解。从国发[1996]35号以及本《通知》,包括《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)等文件的立法精神看,这里的“项目资本金不得为债务性资金”的主体应该仅为项目公司,立法原意是项目公司不负担这部分资金的利息和还款责任,而项目资本金的来源是否为地方政府或社会资本的债务性资金,则非文件所要限制的。实践中,地方政府或社会资本用债务性资金(如政府发行专项债券、社会资本发行公司债、企业债)投资项目公司,作为项目公司的项目资本金,既合理又未违法,不应被过度解读。(近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》即体现了政府债务性资金可以作为项目资本金的立法精神)

(三)加强PPP项目监管,惩戒违规失信行为。《通知》要求,政府应依法依规履行承诺,不得擅自变更合同约定的政府方责任和义务;社会资本也应审慎投资,不能过度投资,过度举债,政府也应加强对社会资本方履约能力的全过程动态监管。对于存在失信行为的地方政府和社会资本,将通过“信用中国”等平台进行公示并由相关部门对其实施联合惩戒。地方政府不得通过“短名单”、“机构库”等方式限制社会资本方、金融机构自主选择PPP咨询机构。对于PPP咨询机构违法违规违约,或违反中立、回避原则,或实施垄断、存在严重质量问题的行为,要按照相关法律法规予以惩戒处罚。

PPP项目的顺利实施和开展,离不开参与各方信守承诺。在当前PPP实践中,失信行为主要体现在三个方面:地方政府失信、社会资本失信和中介咨询机构失信(或不专业、不中立)。《通知》对这三类失信行为均提出了监管要求。笔者认为,在《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》、《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》等文件精神指引下,对PPP领域的失信行为,尤其是地方政府的失信行为进行规制和惩戒,在当前PPP环境下尤为重要和紧迫。PPP当前面临困难,很重要一个原因是社会资本、金融机构对地方政府的信用(履约能力、履约信用)存在担忧。社会资本、咨询机构若违约,地方政府以及中央政府有多种手段对其进行责任追究与违约惩戒;但地方政府若违规或违约,在现行PPP法律法规尚不健全、救济措施(包括民事诉讼、行政诉讼、仲裁等)尚不完善的情况下,社会资本的合法权益和守约利益得不到有力保护。地方政府失信,就无法使社会资本树立对PPP的信心。因此,对PPP参与主体的失信行为,尤其是地方政府失信行为的有效惩戒,是我国PPP法律规制、PPP模式治理现代化的重要工程之一。

《通知》是国家发展和改革委贯彻落实国务院《政府投资条例》,“加强《条例》的配套制度建设”的一项重要举措。作为当前超过13万亿的PPP项目与《政府投资条例》“无缝对接”的第一部规范性文件,《通知》的重要性不言而喻。严格按照《通知》要求,合法合规推进PPP模式和开展PPP项目,是各级地方政府贯彻落实《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》的主要职责和重要任务,也是社会资本、金融机构和咨询机构参与PPP项目的重要前提和规定动作。

作者简介:张继峰,国家发改委、财政部PPP专家库专家,云南云岭工程造价咨询有限公司 首席经济学家

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