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薛涛评1098号文:PPP行稳致远的进一步,无关紧缩或释放

中国水网 15982 2019年07月03日
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5月5日,国务院正式公开《政府投资条例》,条例将加强政府投资管理,规范政府投资行为。7月1日,《政府投资条例》(国务院令第712号)正式生效,国家发展改革委随之发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规[2019]1098号),就政府和社会资本合作(PPP)的管理规定做出相应调整。E20环境平台执行合伙人,E20研究院执行院长,国家发改委、财政部PPP双库定向邀请专家薛涛对此第一时间进行了解读。

无论原因如何,2014年因43号文的以控债为目的所发起的PPP的大规模释放,在2017年八月一日的史部长讲话谈当前PPP存在的四大问题及后续的财金92号文以及财金10号文为转折点,逐步进入紧缩期,内在机理我们之前有大量文章,在此不再详述。今天所发布的文件,其实并不直接相关大发1分排列3界所关注的PPP机会的紧缩或者释放,而是发改委着眼于PPP长期可持续机制建设的努力。

2019年,PPP条例并未如坊间曾经传说的那样如期出台,却迎来了政府投资条例。政府投资条例、企业投资条例的分别实施,与PPP的关系是什么?2019年伴随着《政府投资条例》正式生效施行所发布的《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资〔2019〕1098号)文件,其实已经在PPP条例可能遥遥无期的情况下给予了解答。

基于两个投资条例的更高阶的上位法地位,这个1098号文对当前PPP的影响也是非常重大和深远的,对于新建或改建的基础设施投资项目,基本上弥补了PPP条例缺位中所可能遗失的以下细节问题,对未来的PPP的可持续发展意义重大:

1、可行性论证在PPP流程中的重要地位(后面详叙);

2、实施方案的重要性(这个确实也值得反复强调,套本子的情况必须遏制);

3、在线平台的监管(我个人希望未来对地方政府违约的情况这个平台也能如文件所明示的发挥督导作用,更有利于PPP的长期稳定);

4、PPP咨询机构的公平竞争(避免地方保护主义);

5、鼓励民企参与(但是还需要解决融资方面的中性竞争问题才是根本);

6、公开招标为主的采购方式(这个我相当支持,但是建议引入两步招标法的创新以应对相对复杂的项目结构或者不易确定或统一的技术路线);

7、项目资本金的严肃性等等。

除以上显见的意义以外,在文件逐步落地中,如何做好可行性研究和实施方案,如何能够深入反映项目机理,如何能够既符合一般基础设施投资的科学评价要求,又尊重PPP本身的内在规律逻辑,是咨询公司等PPP开发者最终能够在紧缩的大趋势下适者生存的关键。可研决定的是项目本身是否应该上的问题,而PPP的两评一案是决定如何由社会资本来投资和运行项目的问题,这两个不同阶段本应该是既融合又有各自关注重点的太极阴阳两面。

此外,虽然这个文件对现有的PPP流程进行了重要的完善,但目前的PPP政策环境依然还有很多问题我们还没有解决:

比如回到我之前在对PPP重新分类后曾经详细论述的一个问题,污水、垃圾这样的项目,既然财政部经建司已经要求全面市场化,那么就不该受到财承的任何约束,即便10号文给与例外,也还是10%。对于明明可以通过科学的可研论证确定合理规模档次以后,这些项目(至少污水厂和垃圾厂)无论是通过PPP,还是通过政府的平台来操作,政府为此需要准备的财政付费一分钱不会少。只要通过可研所确定的项目规模档次合理,这类刚性支出项目的PPP根本无关于任何隐性负债(难道城投承接项目政府就不需要给钱吗?),反而是及时落实价格机制才是控债的根本解决路径。当前制度下通过财承对此进行限制,本身就有逻辑问题,我个人认为作为控制隐形债务风险的财承规则应该约束的是我PPP分类学中的PFI类型。

此外,次于两个投资条例之外,目前相对高阶的特许经营管理办法,应该是未来PPP执行中相当重要的文件,我个人还是建议要把政府监管型特许经营和政府付费型特许经营分而治之,因为项目内在逻辑差别巨大。在未来PPP的发展趋势下(政府付费进一步紧缩,对经营性要素的开发越来越受到重视),对特许经营的深化研究变得越来越重要。

当然,上述这些也许只是一个PPP研究者的苛求,里面的很多论述可以。对于当下PPP越来越被隐性债务的阴影笼罩,连成熟的保底量模式都风雨飘摇的当下,有这样一份文件的出台,虽然不是紧缩也不是释放,但对于PPP在中国的长期发展而言,也是发改委谋求PPP行稳致远的一次相当积极的行动。

发布人:大发1分排列3
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